德泓觀(guān)察 | 下半年基建投資重點(diǎn)與財政政策展望
5月份基建投資綜述
隨著(zhù)各地重大建設項目持續落地，5月基建投資依然保持整體良好增長(cháng)態(tài)勢，根據國家統計局披露，今年5月份，全口徑基建投資同比增速達到3.8%。但如果把這個(gè)數據放在近三年的時(shí)間維度來(lái)看，卻已經(jīng)是過(guò)去兩年半時(shí)間以來(lái)的較低增速了。而且，今年以來(lái)，基建投資增速其實(shí)一直處于持續下滑狀態(tài)，相較于4月份5.9%的增速，5月份的數據還是下滑了2.1%。
究其增速放緩原因，主要還是受地方基建項目投資拖累，比如水利項目、電力等公用事業(yè)行業(yè)、以及交通運輸倉儲行業(yè)投資都出現了同比回落。水利項目放緩原因，主要是因為去年四季度發(fā)行的萬(wàn)億國債，水利項目作為投資重點(diǎn)，建設需求提前釋放，導致當前建設緊迫性不高。
除此之外，就是當前基建項目落地的核心問(wèn)題是缺“資金+項目”。從資金端來(lái)看：今年專(zhuān)項債發(fā)行速度偏慢，撥付也出現了遲滯，按照全年3.9萬(wàn)億元的規模，目前專(zhuān)項債累計發(fā)行約為1.16萬(wàn)億元，只占全年額度的30%左右，而且，這個(gè)發(fā)行節奏，僅高于2021年同期。專(zhuān)項債發(fā)行偏慢，一個(gè)是因為，與去年萬(wàn)億國債與專(zhuān)項債發(fā)行撞期，延緩了發(fā)行節奏。而另一個(gè)原因，是在經(jīng)濟動(dòng)能轉型背后，各地儲備的優(yōu)質(zhì)項目不足，為避免資金閑置和項目推進(jìn)不及預期等問(wèn)題，出現了一定程度“項目荒”，這也是當前土儲專(zhuān)項債重啟的呼聲時(shí)有起伏的原因。
除此之外，在“一攬子化債政策”的嚴監管下，地方融資途徑全線(xiàn)收縮，以城投發(fā)債來(lái)看，凈融資規模已是持續出現負數。而政信類(lèi)信托、融資租賃、保理等非標業(yè)務(wù)更是出現了大幅收縮。第二個(gè)原因是，受房地產(chǎn)持續低迷的拖累，導致地方土地出讓收入的下滑，今年1-4月，全國政府性基金預算支出22198億元，同比下降了20.5%。對于房地產(chǎn)去化壓力較大，庫存較高的地區，目前自然資源部已要求暫停新增商品住宅用地出讓。土地出讓叫停，雖說(shuō)是出于穩定房?jì)r(jià)的目的，但也直接掐斷了地方財政主要的收入來(lái)源，直接影響了地方投資意愿和能力。
下半年基建哪些項目會(huì )成為投資重點(diǎn)
本次超長(cháng)期特別國債將重點(diǎn)支持“兩重”建設，重點(diǎn)包含8大方向、17個(gè)具體投向，隨著(zhù)國債資金后期的持續撥付，這17個(gè)具體投向，毫無(wú)疑問(wèn)是今年下半年投資建設的重點(diǎn)。
如果要優(yōu)中選優(yōu)，我們可以結合5月31日，財政部對2024年城市更新行動(dòng)評審結果的公示來(lái)看，之前有關(guān)城市更新的工作主要是由住建部門(mén)統籌負責的，這次是財政部首次下場(chǎng)參與城市更新，那么未來(lái)城市更新工作，資金支持可能會(huì )更順暢，也會(huì )更大程度撬動(dòng)社會(huì )資本投資意愿。那么“兩重”建設與城市更新建設之間相重疊的地方，比如城市地下管網(wǎng)的更新改造、城市排水防澇能力提升、農業(yè)轉移人口市民化相關(guān)的教育、醫養項目、保障性安居工程、縣域市政基礎設施補短板等項目都有可能會(huì )成為今年下半年發(fā)力重點(diǎn)，尤其管網(wǎng)改造、保障房、老舊片區的提升改造等項目建設周期短，能迅速開(kāi)工，可以盡快形成實(shí)物工作量，有可能會(huì )和新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)的新基建項目，一起成為下半年發(fā)力的重點(diǎn)。
下半年，哪些財政政策值得期待
今年4月30號政治局會(huì )議要求財政靠前發(fā)力，要“及早發(fā)行并用好超長(cháng)期特別國債，加快專(zhuān)項債發(fā)行使用進(jìn)度”。那么下半年，財政政策發(fā)力已是箭在弦上，在嚴防地方債風(fēng)險和財政紀律的前提下，最終財政增量政策的力度究竟有多大，具體原則定調還要等到7月大會(huì )召開(kāi)后可能才能確定，但預計接下來(lái)的一批財政政策措施還是會(huì )以推動(dòng)社會(huì )預期穩定和內生動(dòng)力修復為主，而不會(huì )是一劑猛藥。
一、專(zhuān)項債、超長(cháng)期特別國債、中央預算內投資將加快：根據歷年專(zhuān)項債發(fā)行節奏，通常三季度會(huì )基本完成全年專(zhuān)項債發(fā)行任務(wù)，所以，根據當前發(fā)行進(jìn)度，三季度將迎來(lái)一個(gè)專(zhuān)項債發(fā)行的高峰。而根據本次超長(cháng)期特別國債發(fā)行安排來(lái)看，6、8、10三個(gè)月份也會(huì )是超長(cháng)期特別國債的發(fā)行高峰期。
同時(shí)，專(zhuān)項債發(fā)行依然要繼續探索限額邊際空間增量的可操作性，四季度也有可能將提前下達2025年部分專(zhuān)項債額度。
二、政策性金融工具：政策性金融工具不會(huì )推升赤字，相比專(zhuān)項債審批更靈活，投放領(lǐng)域更大，而且還能為資金不足的專(zhuān)項債項目做資本金搭橋，發(fā)揮杠桿作用擴大有效投資。參考以往政策性金融支持力度，下半年可以期待的政策性金融工具的政策有：（1） 2022年利用政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具，通過(guò)發(fā)行金融債券等籌資方式，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、全年落地政策性金融工具超過(guò)7000億元。政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具可以為優(yōu)質(zhì)專(zhuān)項債項目提供資本金，待專(zhuān)項債發(fā)行成功資金到位后，再將政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具資金置換退出，可對項目落地，撬動(dòng)投資起到重要推進(jìn)作用。（2）專(zhuān)項借款：2023年四季度，國開(kāi)行、農發(fā)行兩家政策性銀行，針對城中村改造項目出臺專(zhuān)項借款，目前授信額度合計已超萬(wàn)億元。專(zhuān)項借款專(zhuān)款專(zhuān)用，資金可用于項目前期工作、征收補償安置、等，可以彌補土儲專(zhuān)項債叫停后，土地一級整理資金不足的問(wèn)題。而且專(zhuān)項借款是由地方政府承擔統借統還責任，由中央向該地區的轉移支付資金和稅收返還資金作為償債擔保。
三、特殊再融資債券：2023年10月起，隨著(zhù)“一攬子化債政策”的落地，全國特殊再融資債發(fā)行總規模接近15000億元，基本達到財政部預定發(fā)行目標。當前地方化債強監管下，特殊再融資的發(fā)行可以“以時(shí)間換空間”，緩解地方產(chǎn)業(yè)化轉型壓力，確保地方“?；久裆?、保工資、保運轉工作”的三保底線(xiàn)，避免出現流動(dòng)性風(fēng)險。
四、國債轉貸：20世紀90年代末，為緩解亞洲經(jīng)濟危機風(fēng)險，提振國內經(jīng)濟形式，中央政府曾通過(guò)簽訂轉貸協(xié)議，將國債中一部分資金通過(guò)財政部，轉貸給地方省級政府，由地方承擔還本付息的義務(wù)，從而彌補地方項目建設資金不足的問(wèn)題。雖然近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，國債轉貸的比例在地方政府債務(wù)融資中的比例已經(jīng)逐漸縮減。但在當下化債的嚴監管和中央加杠桿的大背景下，國債轉貸等方式依然有加大力度可能。
五、調高赤字率：去年四季度，為配合萬(wàn)億特別國債發(fā)行，赤字率約束一度由3%調高至3.8%，根據相機抉擇的財政政策原則，四季度如有基建托底經(jīng)濟的需要，不排除再度調高赤字率的可能。
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