德泓觀(guān)察 | 社會(huì )資本參與土地整理的合規路徑
2016年之前，城投公司作為基建的主力軍，承擔了包括土地征收、拆遷補償等大量土儲工作。為籌集土儲資金來(lái)源，儲備土地不僅可以拿去金融機構抵押，地方政府還會(huì )出具，諸如承諾函、擔保函、安慰函等顯性政府背書(shū)的做法協(xié)助城投融資。而且對于公益性的基建項目，地方政府也會(huì )承諾預期土地出讓收入，彌補公益性基建項目的收益缺口。
2016年之后，隨著(zhù)防范隱債工作的深入，地方融資政策也不斷收緊，包括城投公司在內的各級機構都嚴禁再實(shí)施土儲業(yè)務(wù)，而且各地也不斷強調土地出讓的前提，是要征收、拆遷安置補償落實(shí)到位的凈地出讓。那么投資人參與到土地拆遷安置補償、“七通一平”的前期工程建設就一定屬于違規了嗎？筆者實(shí)際工作過(guò)程中，看到近期一些EOD項目和城市更新項目落地過(guò)程中，都出現了投資人參與土儲工作的案例，但相關(guān)人士所列出的文件依據，往往語(yǔ)焉不詳，僅僅提出自然資源部《關(guān)于土地儲備有關(guān)事項答復意見(jiàn)函》（自然資權益函【2021】15號），作為投資人參與土地一級整理的依據。
答復函畢竟不屬于指導實(shí)操的文件，將其作為工作依據既不科學(xué)也不合理，難免引起相關(guān)人士質(zhì)疑，那本文將對投資人參與土儲工作的合規路徑做出如下梳理：
土儲工作的工作范圍首先我們參考《規范土地儲備和資金管理問(wèn)題的通知》（財綜[2016]4號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)4號文）、《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）等文件要求，厘清土儲工作的主要內容：
（1）“土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)?！?/p>
（2）“儲備土地的前期開(kāi)發(fā)應按照該地塊的規劃，完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，并進(jìn)行土地平整，滿(mǎn)足必要的“通平”要求?！保?）“對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護；建立巡查制度，對侵害儲備土地權利的行為要做到早發(fā)現、早制止、早處理。對儲備土地的管護?！?/p>
誰(shuí)能做土儲工作
雖然土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，但是，土儲機構作為隸屬?lài)临Y源部門(mén)的公益一類(lèi)的事業(yè)單位，除了土地管護工作之外，顯然是無(wú)法獨立完成包括拆遷安置補償、土石開(kāi)挖、土方回填、雨污水管道的安裝和改造等等的所有相關(guān)工作。
那么這些具體的服務(wù)和工程又該誰(shuí)來(lái)做呢？之前土儲機構有下設或掛靠從事工程建設的機構，可以從事相關(guān)工作，可根據《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）的相關(guān)要求，土儲機構下設或掛靠的工程建設機構的，都必須與土地儲備機構徹底脫鉤。如此之下，土儲機構只能另尋承接主體來(lái)做前期工程建設工作。那么承接主體又該通過(guò)何種方式來(lái)選擇，4號文又做出了如下規定：
（1）“地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)?！保?）“土地儲備機構應當積極探索通過(guò)政府采購實(shí)施儲備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設?！?/p>
這句話(huà)，包含了兩重意思：第一層即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償的服務(wù)性質(zhì)工作，可以由地方國土資源主管部門(mén)通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，選擇社會(huì )資本來(lái)實(shí)現；第二層土地前期開(kāi)發(fā)的工程建設工作可以由土地儲備機構通過(guò)政府采購方式，選擇社會(huì )資本來(lái)實(shí)現。
其后在財政部《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門(mén)項目支出預算管理的通知》（財預〔2017〕96號）中又進(jìn)一步指出：“政府部門(mén)自身不具備實(shí)施條件，需要委托其他單位完成的工作任務(wù)，應按照政府采購和政府購買(mǎi)服務(wù)有關(guān)規定，通過(guò)合同形式委托受托單位完成相關(guān)任務(wù)，向其支付合理的費用?！?/strong>
據此，社會(huì )資本作為施工主體，是可以參與到土地整理工作的，但為什么土儲工作又要細分政府購買(mǎi)服務(wù)和政府采購呢？
政府購買(mǎi)服務(wù)和政府采購有什么區別
一、政府購買(mǎi)什么服務(wù)
政府購買(mǎi)服務(wù)的重心在于服務(wù)，且服務(wù)內容要符合政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄要求，一般是除貨物、工程以外的教育、就業(yè)、社保、醫療衛生、住房保障等公共性和公益性服務(wù)。按照政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）相關(guān)要求，此處的購買(mǎi)的土儲工作服務(wù)不得包含前期建設工作，更有可能是相關(guān)的社會(huì )調查、政策研究、宣傳服務(wù)、工程咨詢(xún)服務(wù)等。
但有不少行業(yè)人士認為，政府購買(mǎi)拆遷安置補償服務(wù)，即是社會(huì )資本代替政府向拆遷居民支付的拆遷款、安置費、補償款等費用。這顯然是違反《預算法》要求和不符合實(shí)際的。
二、政府采購什么工程
相比較政府購買(mǎi)服務(wù)，政府采購的內容則涵蓋更廣，其既包括服務(wù)，同時(shí)也包括貨物和工程。但是政府采購的方式，須按照《政府采購法》要求，采取公開(kāi)招標等合規方式采購。所以通過(guò)政府采購的前期“七通一平”工程建設工作，需按照合規方式，納入政府采購工程范圍之內。
嚴格按照預算執行
不得墊資建設雖然社會(huì )資本可以參與到土儲工作，但并不意味如有些業(yè)內人士認為，投資人可以替代地方政府提供土儲資金，更想當然的以該土地上預期產(chǎn)生的土地出讓金作為還款來(lái)源。因為無(wú)論政府采購還是政府購買(mǎi)服務(wù)，都要符合預算管理要求，都要堅持先有預算、而后再購買(mǎi)服務(wù)的規定。按照“收支兩條線(xiàn)”要求，地方通過(guò)土地出讓收入等合規路徑籌集土儲資金之后，需將收入上繳國庫，如需開(kāi)展政府工程采購或者政府購買(mǎi)服務(wù)，所列支出需納入地方政府性基金預算預算，專(zhuān)款專(zhuān)用，符合“先收后支、以收定支、總體平衡”的原則，并不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。具體文件要求如下：
《政府采購法》第六條規定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”
《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》第十六條：“政府購買(mǎi)服務(wù)項目所需資金應當在相關(guān)部門(mén)預算中統籌安排，并與中期財政規劃相銜接，未列入預算的項目不得實(shí)施”
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）：“政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。政府購買(mǎi)服務(wù)期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內”
《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》的通知（財預〔2019〕89號）：“土地儲備項目從擬收儲到供應涉及的收入、支出必須全部納入財政預算”“土地儲備項目預算按規定納入地方政府性基金預算管理，年度預算執行中遵循以收定支、先收后支的原則?！?/p>
《規范土地儲備和資金管理問(wèn)題的通知》（財綜[2016]4號）“項目承接主體或供應商應當按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）要求：“土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過(guò)地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”。
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